Misure di safety e security nelle manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico e nelle manifestazioni in luogo di pubblico spettacolo. Profili operativi(parte seconda-fine)

Misure di safety e security nelle manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico e nelle manifestazioni in luogo di pubblico spettacolo. Profili operativi(parte seconda-fine)

Approfondimenti

di Adriana Sabato*

1.e) Procedimentalizzazione della sicurezza.

È dunque evidente come l’analisi del rischio e della rilevanza delle manifestazioni sia ampiamente discrezionale.

Secondo la dottrina tradizionale, la discrezionalità amministrativa, consta di due momenti fondamentali, quello del giudizio e quello della volontà(o scelta).

Il giudizio si materializza nell’individuazione e nell’analisi dei fatti e degli interessi, primari e secondari, effettuate sulla base di un’istruttoria.

La scelta, invece, è il momento in cui l’amministrazione, alla luce delle risultanze del giudizio, mediante il quale ha fissato una mappa degli interessi rilevanti, adotta la soluzione che ritenga più opportuna e conveniente per il miglior perseguimento del fine pubblico primario.

Tale percorso per essere trasparente deve essere procedimentalizzato.

Anche la sicurezza è fatto di amministrazione e, di conseguenza, fatto di organizzazione amministrativa.

Le recenti circolari ministeriali pertanto in parte richiamano prassi amministrative già note, in parte introducono ulteriori passaggi procedimentali.

Si può dunque delineare un procedimento amministrativo capace di formalizzare i vari passaggi.

Il rispetto del procedimento previsto per la tutela della sicurezza delle manifestazioni pubbliche allora dovrà essere espressamente richiamato nei provvedimenti finali a esse connessi,  autorizzazione comunale ovvero ordinanza dei servizi fatta dal Questore: ciò anche a tutela delle responsabilità giuridiche dei singoli.

Il procedimento si attiva a iniziativa di parte.

Innanzitutto le misure di safety così come quelle di security dovranno essere proposte dai promotori dell’evento, attraverso un apposito documento, insieme alla domanda di autorizzazione comunale(ex artt. 69 e 80 TULPS) o alla comunicazione fatta al Questore(ex art. 18 TULPS).

È evidente che ciò potrà comportare un incremento dei costi di ogni singola manifestazione pubblica.

Tuttavia, la tutela della sicurezza e dell’incolumità delle persone  è un bene primario tanto che in assenza di adeguate misure di sicurezza le “manifestazioni non potranno aver luogo”[1] neppure in presenza di eventuali ragioni di ordine pubblico: dunque, meglio rinviarle.

Bisogna acconsentire che le manifestazioni pubbliche implichino un costo insopprimibile legato alla sicurezza, così come lo si accetta negli appalti pubblici per le misure relative alla sicurezza sul lavoro.

In ogni caso, spesso gli eventi pubblici si replicano nel tempo, per cui tali piani sono anche facilmente riproducibili ammortizzandone così il costo.

L’autorità competente dovrà esaminare tale proposta, sottoporla a un’attenta valutazione, basata anche su possibili sopralluoghi, ed eventualmente integrarla: la competenza appartiene all’Autorità comunale che rilascia l’autorizzazione, laddove sia prevista, ovvero al Questore.

L’esame della proposta verrà fatto invece dalla Commissione provinciale o comunale di vigilanza sui pubblici spettacoli(CPVPS), in caso di eventi in luoghi di pubblico spettacolo.

È evidente che la valutazione del livello di rischio di una manifestazione in luogo pubblico o aperto al pubblico richieda professionalità specifiche che sono presenti solo nella CPVPS, la quale peraltro non è competente a valutare qualsivoglia manifestazione ma solo quelle che si svolgono in luoghi di pubblico spettacolo.

Gli enti locali potrebbero allora dotarsi di una Commissione comunale preposta all’esame delle misure di sicurezza connesse alle sole manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico.

Ritengo che, sia la licenza comunale, sia l’ordinanza del Questore, debbano comunque motivare le scelte operate e riportare, sia pure per relationem, le prescrizioni di security e di safety concordate.

2. Riunioni in luogo pubblico o aperto al pubblico.

2.a) Definizione.

La materia delle pubbliche riunioni e manifestazioni trova la propria fondamentale tutela nell’articolo 17 della Costituzione[2].

Quello di riunione è dunque un diritto costituzionalmente garantito nel quale va fatto rientrare anche la libertà di corteo, potendosi esso considerare una riunione in movimento: ciò significa che l’Autorità nazionale o provinciale può imporre limiti al diritto di riunione solo nei casi e con le modalità previste dalla legge.

Per riunione deve intendersi un raggruppamento non stabile, ma neanche estemporaneo, di persone che convergono in un determinato luogo, previo accordo o su invito dei promotori, al fine di soddisfare un interesse individuale o collettivo di varia natura(politico, sociale, ricreativo, religioso o sportivo) o di rappresentare alla collettività un messaggio, spesso esercitando contemporaneamente un altro diritto costituzionalmente garantito che è quello della manifestazione del pensiero.

La disciplina dell’esercizio della libertà di riunione varia a seconda che essa si svolga in luogo privato, pubblico o aperto al pubblico.

In questa sede approfondiremo gli aspetti della riunione in luogo pubblico(ovvero quella che si svolge in uno spazio accessibile da chiunque e destinato, di diritto o di fatto, al pubblico uso) e della riunione in luogo aperto al pubblico(ovvero quella che si svolge in uno spazio delimitato cui possa accedere chiunque, liberamente o condizionatamente, secondo la volontà del soggetto che legalmente dispone del luogo).

Inoltre tali manifestazioni devono essere caratterizzate dalla temporaneità, con date precise di inizio e fine.

2.b) Disciplina.

Le fonti normative che regolano la materia delle pubbliche riunioni e manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico sono, oltre  all’art. 17 Cost., gli articoli da 18 a 25 T.U.L.P.S. e gli articoli da 19 a 28 del R.D. 06/05/1945 n. 635 e s.m.i.(Regolamento di esecuzione del TULPS) e tutta la disciplina delle autorizzazioni comunali.

Per chiarezza espositiva va ricordato che le riunioni e manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico(che da ora in poi verranno denominate manifestazioni pubbliche) devono essere comunicate alla locale Questura in base al TULPS(artt. 18 e 25)[3] e possono essere soggette ad autorizzazione comunale per i molteplici profili della concessione di suolo pubblico, della licenza alla somministrazione di alimenti e bevande, dell’autorizzazione ai diversi tipi di manifestazioni comprese quelle di pubblico spettacolo (ex artt. 68 e 69 TULPS).

Pertanto, mentre tutte le riunioni in luogo pubblico o aperto al pubblico devono essere preventivamente comunicate in questura “almeno tre giorni prima”, solo talune manifestazioni hanno bisogno di apposita licenza comunale.

La comunicazione al Questore, ovvero al Sindaco ex art. 54 TUOEL, non comporta la richiesta di un'altra autorizzazione ma ha lo scopo primario  di mettere quell’ufficio preventivamente al corrente dell’iniziativa per consentire la predisposizione di adeguate misure di security tese a tutelare lo svolgimento della riunione.

2.c) attivazione del CPOSP: competenza e procedura.

Chi decide la “rilevanza” della manifestazione in luogo pubblico o aperto al pubblico per chiederne la valutazione da parte del CPOSP?

La circolare ministeriale 28 luglio 2017 affida al Questore, quale Autorità provinciale di pubblica sicurezza, tale compito sul presupposto che l’obbligo di preavviso previsto dall’art. 18 TULPS copra una tipologia più ampia di fattispecie rispetto alle autorizzazioni comunali.

Qualora la manifestazione si svolga in località diverse dal capoluogo di provincia, la richiesta potrà essere fatta dal Sindaco, in base ai poteri in materia di sicurezza e ordine pubblico che discendono dall’art. 54 TUOEL.

Il termine di tre giorni che i promotori hanno per tale preavviso rischia di fatto di rendere assai difficile l’applicazione dell’iter e del complesso insieme di misure di sicurezza richiesto dalle circolari ministeriali.

In realtà non si potrà prescindere da una fattiva collaborazione tra Questura e Enti locali che sono chiamati entrambi, nell’ambito della sicurezza partecipata, a collaborare per la sicurezza e l’incolumità delle manifestazioni pubbliche, anche quando non si ritenga necessario l’intervento del CPOSP.

Analoga collaborazione dovrà essere garantita dai promotori che dovranno predisporre una documentata proposta relativa alla sicurezza della riunione pubblica presentandola in tempo utile per facilitare il completamento della procedura e le necessarie valutazioni.

In ogni caso appare evidente l’opportunità che la domanda di convocazione del CPOSP debba essere accompagnata da una relazione di sintesi adeguatamente documentata e inoltrata con ampio anticipo rispetto alla manifestazione.

La composizione del CPOSP in tali casi dovrà essere integrata dalla presenza del rappresentante dei Vigili del fuoco, per la valutazione degli aspetti afferenti alla pubblica incolumità e al soccorso pubblico, e dagli operatori della polizia municipale, per la predisposizione delle misure di security.

In questa sede l’evento dovrà essere riesaminato sotto il profilo della vulnerabilità e delle misure di sicurezza proposte ma anche essere accompagnato dalla pianificazione di adeguate misure di security.

Ossia dovrà essere sviluppata una mirata attività informativa, effettuati sopralluoghi, mappati sistemi di videosorveglianza, sviluppate le attività di prevenzione a carattere generale e di controllo del territorio, prevedere adeguati servizi di vigilanza e di protezione dell’area interessata dalla manifestazione, individuate idonee aree di rispetto e/o di prefiltraggio, assicurata la sensibilizzazione degli operatori impiegati nei vari servizi al fine di mantenere elevati standard di attenzione e di autotutela.

Il CPOSP ha in tale ambito un ruolo di sintesi nella pianificazione dell’evento riunione-manifestazione.

È il luogo dell’incontro preventivo, della partecipazione e condivisione del governo della manifestazione fra tutte le componenti interessate.

In prosecuzione del CPOSP, il tavolo tecnico del Questore, in linea con le direttive emerse dal CPOSP, provvederà a una minuziosa organizzazione dei servizi per la gestione della sicurezza dell’evento.

3. Manifestazioni in luogo di pubblico spettacolo.

3.a) Definizione.

Le fonti normative che disciplinano la materia sono gli articoli 68 e 80 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773(TULPS) [4] e gli articoli da 141 a 144 del relativo Regolamento di esecuzione.

La normativa è stata poi integrata da decreti ministeriali e circolari che hanno chiarito i diversi aspetti afferenti alla competenza e alla composizione delle Commissioni provinciali o comunali di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo( CPVLPS), alla nozione di “locale di pubblico spettacolo” e a tutte le disposizioni tecniche di riferimento tese ad assicurare la safety di tali locali.

Un luogo di pubblico spettacolo può identificarsi come un insieme di fabbricati, ambienti e luoghi(anche all’aperto) destinati allo spettacolo(dove il pubblico assiste passivamente) o trattenimento(dove il pubblico è coinvolto attivamente), nonché gli spazi per i servizi e i disimpegni a essi annessi.

Sinteticamente, si possono definire di pubblico spettacolo, e quindi soggetti alla CPVLPS, ovviamente in presenza di spettacoli, intrattenimenti, manifestazioni sportive, trattenimenti danzanti, conferenze etc. aperti al pubblico[5], i seguenti locali:

  • un locale, un edificio, una struttura temporanea, un’area aperta circoscritta(es. con edifici, transenne, recinzioni o comunque delimitata), anche se privi di strutture per lo stazionamento del pubblico;
  • un’area aperta o circoscritta con presenza di strutture per lo stazionamento del pubblico(es. sedie o tribune);
  • un locale normalmente non adibito a pubblico spettacolo(bar, ristorante, ecc) che viene temporaneamente “trasformato” per ricavare aree specifiche per lo spettacolo, per il ballo, per conferenze o con distribuzione delle sedie a platea o in circolo oppure nel caso in cui lo spettacolo o intrattenimento diventi parte preponderante rispetto all’attività di somministrazione di alimenti e/o bevande;
  • uno spazio sufficientemente circoscritto ove, indipendentemente dalla presenza o meno di strutture per lo stazionamento del pubblico, vi siano allestimenti suscettibili di esporre a rischi potenziali per la pubblica incolumità e per l’igiene, a causa del numero delle attrazioni e dell’entità prevista dell’affluenza al pubblico[6].

L’agibilità di tali luoghi è soggetta al parere delle Commissioni, provinciale o comunali, di vigilanza sui pubblici spettacoli: tali organi infatti devono valutare il rispetto delle numerose direttive citate al fine di soppesare la sicurezza dei luoghi di pubblico spettacolo, fornendo alle Autorità competenti al rilascio delle autorizzazioni il proprio parere.

In mancanza di tali requisiti non c’è luogo di pubblico spettacolo[7].

Il numero massimo di persone che possono essere presenti a una manifestazione è dichiarabile dal responsabile dell’attività solamente nel caso di locali con soli posti a sedere o dove l’area sia delimitata, l’accesso sia controllato e sia possibile determinare l’affollamento in ogni momento.

Negli altri casi, così come chiarito dal Dipartimento di P.S. con nota prot. 557/PAS/U/005089/13500.A del 14 marzo 2013, l’affollamento può essere determinato con la densità di 2 persone/mq.

Peraltro, per i locali e gli impianti con capienza complessiva pari o inferiore a 200 persone  è sufficiente una relazione tecnica di un professionista iscritto all’albo degli ingegneri o nell’albo dei geometri che attesta la rispondenza del locale o dell’impianto alle regole tecniche stabilite con decreto del Ministro dell'Interno( art. 141, c. 2, R.D. n. 635/1940 e smi).

È da tenere presente che la relazione tecnica del professionista può sostituire solamente il sopralluogo della Commissione, ovvero la verifica a opera realizzata, rimanendo obbligatorio il parere sul progetto per tutte le manifestazioni e locali a prescindere dal numero di persone e dalla durata[8].

Nella stessa nota, il Dipartimento ha chiarito che il parere della Commissione(che è un parere tecnico relativo alle condizioni generali di sicurezza e igiene) non costituisce autorizzazione, la quale rimane in capo all’Amministrazione comunale, per cui non può essere sostituito dalla SCIA prevista dalla l. n. 112/2013(art. 7)[9].

3. b) Commissioni, comunali o provinciale, di vigilanza sui pubblici spettacoli.

Le Commissioni di vigilanza hanno il compito di esprimere un parere per la concessione della idoneità dei luoghi di pubblico spettacolo ai sensi dell’art. 80 TULPS.

Il parere della Commissione, per costante giurisprudenza, è considerato un atto interno, preparatorio del procedimento finalizzato al rilascio dell’autorizzazione, di natura vincolante.

Ciò significa che l’autorità abilitata al rilascio della licenza deve obbligatoriamente e preventivamente fornirsene e non si può discostare dai suoi contenuti[10].

Esse, come noto, possono essere provinciali o comunali e la relativa disciplina è contenuta negli articoli da 141 a 144 del R.D. 6.5.1940, n. 635, così come modificati dall'art. 4 del d.P.R. 28 maggio 2001, n. 311[11].

Ci sono locali di pubblico spettacolo che rientrano però nella competenza esclusiva della Commissione Provinciale di Vigilanza e cioè:

  • i locali cinematografici e teatrali e gli spettacoli viaggianti con capienza superiore a 1.300 spettatori e gli altri locali e impianti con capienza superiore a 5.000 spettatori;
  • i parchi di divertimento e le attrezzature da divertimento meccaniche o elettromeccaniche che comportano sollecitazioni fisiche degli spettatori del pubblico partecipante ai giochi superiori ai livelli indicati con decreto del Ministro dell'Interno di concerto con il Ministro della Sanità;
  • tutte le rimanenti tipologie di locali e impianti, indipendentemente dalla loro capienza, quando la commissione comunale non è istituita o le sue funzioni non sono esercitate in forma associata, ai sensi dell’art. 142, c. 1, del regolamento di esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

La composizione delle Commissioni di vigilanza è disciplinata in particolare dagli articoli 141 bis e 142 del R.D. n. 635/1940.

La sua azione presuppone la presenza di tutti i componenti in sede sia di sopralluogo, sia di valutazione, giacché essa è un collegio perfetto: ciò significa che l’assenza anche di uno solo dei suoi membri determina l’illegittimità del parere espresso[12].

In relazione allo svolgimento di manifestazioni in luogo di pubblico spettacolo, l’onere di chiedere la convocazione della Commissione di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo appartiene al competente ufficio comunale preposto al rilascio delle licenze, ex art. 80 TULPS, secondo abituali prassi amministrative.

L’esigenza di poter programmare il lavoro e di esprimere valutazioni adeguate rende opportuno fissare termini e modalità per la richiesta del parere.

In definitiva, deve essere assicurato alla Commissione di vigilanza di disporre con un congruo anticipo della domanda e della necessaria documentazione così da consentire agli interessati, ove necessario, di fornire le integrazioni o di eseguire le prescrizioni richieste.

D’altronde, la legge n. 241/1990 e smi(art. 2) fissa in 30giorni, ove non diversamente previsto, i termini di conclusione del procedimento: tale scadenza costituisce evidentemente anche l’indicazione del termine entro il quale presentare le relative istanze alla Commissione.

Le valutazioni e le verifiche cui sono chiamate le Commissioni di vigilanza sui pubblici spettacoli si fondano su un quadro di riferimento normativo collaudato, che ha consentito nel tempo di garantire un livello di sicurezza alle manifestazioni di pubblico spettacolo sempre molto alto.

Tale quadro non viene alterato nel merito dalle circolari ministeriali anche se viene introdotta la possibilità di prescrivere un impianto di diffusione sonora e/o visiva per gestire l’emergenza e l’opportunità di compilare la tabella per la valutazione del rischio.

Le misure di cui si deve occupare la commissione sono sostanzialmente quelle di safety sebbene la presenza del rappresentante della Questura garantisca anche un primo approccio alle misure di security.

3.c) attivazione del CPOSP: competenza e procedura.

Come detto, non vengono introdotte sostanziali novità in relazione al merito delle valutazioni sulla safety di competenza delle commissioni di vigilanza.

Viene invece introdotta una procedura aggravata qualora la Commissione di vigilanza ritenga di attivare il CPOSP.

La commissione di vigilanza, alla luce delle recenti circolari, è tenuta a effettuare, oltre alle consuete valutazioni relative alla safety, un esame del rischio in modo specifico attraverso la tabella di classificazione degli eventi che, come abbiamo visto, differenzia tre diversi livelli di rischio(basso, medio, alto) rispetto ai quali si possono calibrare le misure di sicurezza.

Anche in questo caso, tuttavia, il risultato aritmetico non riesce a dare piena contezza della criticità della manifestazione per cui, qualora la Commissione ritenga che la manifestazione possa comportare un innalzamento, anche solo potenziale, del livello di rischio per i partecipanti o più in generale per la popolazione, derivante ad esempio dalle modalità di svolgimento della manifestazione, dal luogo prescelto o dal prevedibile, elevato afflusso di pubblico, e tale da richiedere un surplus valutativo di livello più ampio e coordinato, ne informerà la Prefettura, inviando una relazione di sintesi con l’indicazione di possibili profili di criticità.

Quindi, su esclusiva richiesta della Commissione, il prefetto sottoporrà l’argomento alle valutazioni del CPOSP.

Evidentemente sarà indispensabile allegare alla convocazione il verbale della commissione di vigilanza, da cui dovrebbero emergere le risultanze dell’esame documentale nonché le eventuali prescrizioni impartite. La composizione del CPOSP anche in tali casi dovrà essere integrata con la presenza del rappresentante dei Vigili del fuoco, per la valutazione degli aspetti afferenti alla pubblica incolumità e al soccorso pubblico, e dagli operatori della polizia municipale.

Come si sviluppa il rapporto tra Commissione di vigilanza e CPOSP?

La circolare Ministero dell’Interno–Gabinetto del 28 luglio 2017 prevede che il CPOSP possa indicare alle commissioni di vigilanza ulteriori precauzioni e cautele in ambito safety tali da elevare la cornice di sicurezza dell’evento anche in rapporto ai profili di security.

Sarà la commissione di vigilanza interessata, in occasione del sopralluogo da effettuare prima dello svolgimento dell’evento, a verificare l’ottemperanza a tutte le prescrizioni impartite e ad assumere le definitive determinazioni ai fini del rilascio della prescritta licenza da parte delle autorità competenti.

La procedura delineata dalla circolare ministeriale appare molto articolata prevedendo: domanda da parte degli enti locali alla Commissione accompagnata dalla documentazione necessaria; primo incontro della commissione di vigilanza per mero esame documentale relativo alla manifestazione e decisione su eventuale rinvio al CPOSP; esame da parte del CPOSP in composizione integrata.

Il CPOSP può ritenere adeguate le misure di sicurezza approvate dalla Commissione di vigilanza e definire eventuali misure integrative di security rinviandole al Questore per la loro declinazione in sede di tavolo tecnico e al Comune per il rilascio della licenza.

Tuttavia, l’organo collegiale di consulenza del Prefetto potrebbe anche ritenere di prescrivere ulteriori misure di safety e allora deve rinviare gli atti alla Commissione di vigilanza: in tal caso la Commissione di vigilanza competente le verificherà in sede di sopralluogo.

Tale sviluppo del procedimento mostra anche un altro aspetto: per rispettarlo non è possibile far coincidere in un’unica seduta esame progetto e sopralluogo, che dovranno costituire necessariamente momenti diversi.

Il procedimento così articolato cozza con la prassi che vede le commissioni di vigilanza chiamate a esprimere il proprio parere solo qualche giorno prima dell’evento nell’ambito di una riunione che, svolgendosi a ridosso della manifestazione, procede contestualmente all’esame documentale relativo alla progettazione e al sopralluogo che ne verifica l’applicazione.

Tutto ciò, almeno per le manifestazioni più “rilevanti” , non può essere avvallato e si ritiene indispensabile il rispetto del termine minimo di 30giorni per la presentazione della domanda di parere da parte degli Enti organizzatori di manifestazioni in luogo di pubblico spettacolo.

Conclusioni.

In definitiva, anche la sicurezza delle manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico o in luogo di pubblico spettacolo conferma la centralità del Prefetto, quale organo cui devolvere questioni e chiedere soluzione ai tantissimi problemi che investono gran parte delle nostre città e che vengono prospettati, in ultima analisi, come problemi di ordine e sicurezza pubblica.

Ciononostante, si chiede agli enti locali e ai Sindaci una maggiore responsabilizzazione giuridica e soprattutto sociale sul tema, una capacità di comprensione e sintesi della materia, per saper dare all’occorrenza autonome risposte in un campo storicamente di competenza di organi centrali dello Stato e che tuttora, per larghissimi versi, rimane saldamente nelle mani del Ministro dell’ Interno e, per suo conto, delle Autorità provinciali locali di p.s.(Prefetti e Questori).

Piuttosto, la frammentazione istituzionale e sociale, con l’ineludibile conflittualità che ne scaturisce, devono essere sfruttate per ampliare l’innovazione nella funzione di governance, in una logica generale di sperimentazione più che di ricerca di un equilibrio ottimale statico.

In questo contesto molto complesso, nel quale non sono più tanto chiare come in passato le responsabilità dei vari soggetti istituzionali, l’unico comportamento proficuo è solo quello del dialogo istituzionale continuo, della reciproca profonda conoscenza e del rispetto delle competenze proprie di ciascuno; della continua, costante, reciproca consultazione, condivisione o negoziazione su un piano paritario senza far prevalere pur comprensibili e a volte fortissime logiche politiche o di parte; della capacità di agire sempre con la finalità esclusiva del bene pubblico generale nel rispetto del dettato costituzionale e della normativa di settore.

Un quadro di riferimento siffatto, dunque, presuppone necessariamente un’estrema correttezza istituzionale, che può essere realizzata solo quando i soggetti concorrenti abbiano, ciascuno nel proprio ambito e l’uno verso l’altro, una fortissima legittimazione professionale e personale e, dunque, un’adeguata autorevolezza[13].

*viceprefetto vicario alla Prefettura-U.t.G. di Ferrara

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[1] Ministero dell’Interno–Dipartimento Pubblica sicurezza, circolare n. 555/0001991/2017/1 del 7 giugno 2017.

[2] Art. 17 Costituzione

 I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi.

Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso. Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

[3]R.D. n. 773/31 TULPS

Art 18 "I promotori di una riunione in luogo pubblico o aperto al pubblico devono darne avviso, almeno tre giorni prima, al Questore. E' considerata pubblica anche una riunione, che, sebbene indetta in forma privata, tuttavia per il luogo in cui sarà tenuta, o per il numero delle persone che dovranno intervenirvi, o per lo scopo o l'oggetto di essa, ha carattere di riunione non privata. I contravventori sono puniti con l'arresto fino a sei mesi e con l'ammenda da € 103,00 a 413,00. Con le stesse pene sono puniti coloro che nelle riunioni predette prendono la parola. Il Questore, nel caso di omesso avviso ovvero per ragioni di ordine pubblico, di moralità o di sanità pubblica, può impedire che la riunione abbia luogo e può, per le stesse ragioni, prescrivere modalità di tempo e di luogo alla riunione. I contravventori al divieto o alle prescrizioni dell'autorità sono puniti con l'arresto fino a un anno e con l'ammenda da € 206,00 a € 413,00. Con le stesse pene sono puniti coloro che nelle predette riunioni prendono la parola. Non è punibile chi, prima dell'ingiunzione dell'autorità o per obbedire ad essa, si ritira dalla riunione. Le disposizioni di questo articolo non si applicano alle riunioni elettorali."

Art. 25 "Chi promuove o dirige funzioni, cerimonie o pratiche religiose fuori dei luoghi destinati al culto, ovvero processioni ecclesiastiche o civili nelle pubbliche vie, deve darne avviso, almeno tre giorni prima, al Questore. Il contravventore è punito con l'arresto fino a tre mesi e con l'ammenda fino ad € 51,00".

 R.D. 635/1940 Regolamento di Esecuzione del TULPS Art 123 “Chi intende promuovere manifestazioni sportive, con carattere educativo, esclusa qualsiasi finalità di lucro o di speculazione, deve darne avviso all'autorità locale di pubblica sicurezza almeno tre giorni prima di quello fissato per la manifestazione. L'autorità di pubblica sicurezza, ove ritenga che la manifestazione assuma carattere di spettacolo o di trattenimento pubblico, invita subito i promotori a munirsi della licenza prescritta dall'art 68 della Legge e ne informa tempestivamente il questore.

[4] R.D. n. 773/31 TULPS

Art. 68 Senza licenza del Questore non si possono dare in luogo pubblico o aperto o esposto,al pubblico, accademie, feste da ballo, corse di cavalli, nè altri simili spettacoli o trattenimenti, e non si possono aprire o esercitare circoli, scuole di ballo e sale pubbliche di audizione.

Per eventi fino ad un massimo di 200 partecipanti e che si svolgono entro le ore 24 del giorno di inizio, la licenza è sostituita dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, presentata allo sportello unico per le attività produttive o ufficio analogo.

Per le gare di velocità di autoveicoli e per le gare aeronautiche si applicano le disposizioni delle leggi speciali.

Art. 80 L'autorità di pubblica sicurezza non può concedere la licenza per l'apertura di un teatro o di un luogo di pubblico spettacolo, prima di aver fatto verificare da una commissione tecnica la solidità e la sicurezza dell'edificio e l'esistenza di uscite pienamente adatte a sgombrarlo prontamente nel caso di incendio.

Le spese dell'ispezione e quelle per i servizi di prevenzione contro gli incendi sono a carico di chi domanda la licenza.

[5] Si devono ritenere luoghi di pubblico spettacolo, come tali soggetti al parere della Commissione di vigilanza:

1. i locali definiti dall’art. 17 della Circ. 16/51 del Ministero dell’Interno:

a. locali di trattenimento, ove si tengono concerti, conferenze, trattenimenti danzanti, spettacoli e trattenimenti nelle scuole, nei circoli, negli oratori, ecc.,

b. stadi, sferisteri, campi sportivi ed in genere luoghi per divertimento o spettacolo all'aperto (dove si presentano al pubblico, in luogo aperto, spettacoli teatrali o cinematografici o manifestazioni o dimostrazioni sportive).

2. i locali definiti dall’art. 1 comma 1 del D.M. 19.08.1996:

a. teatri,

b. cinematografi,c. cinema-teatri,

d. auditori e sale convegno (quando si tengono convegni e simili aperti al pubblico con pubblicità dell’evento),

e. locali di trattenimento, ovvero locali destinati a trattenimenti ed attrazioni varie, aree ubicate in esercizi pubblici ed attrezzate per accogliere spettacoli, con capienza superiore a 100 persone,

f. sale da ballo e discoteche,

g. teatri tenda,

h. circhi,

i. luoghi destinati a spettacoli viaggianti e parchi di divertimento,

j. luoghi all'aperto, ovvero luoghi ubicati in delimitati spazi all'aperto attrezzati con impianti appositamente destinati a spettacoli o intrattenimenti e con strutture apposite per lo stazionamento del pubblico,

k. locali multiuso utilizzati occasionalmente per attività di pubblico spettacolo e locali di trattenimento,

3. un luogo pubblico, indetto all’esercizio di attività imprenditoriale ed attrezzato per accogliere una qualsiasi manifestazione, dove si possa individuare “il luogo” oggetto del collaudo di agibilità e ci sia uno spettacolo e/o trattenimento finalizzato all’amenità, al divertimento, ecc, e che contenga strutture e/o impianti e/o apparecchiature delle quali sia possibile verificare il grado di rispondenza alle misure tecniche di sicurezza;

4. arene, piazze ed aree aperte dotate di strutture per lo stazionamento del pubblico, dove si svolgono attività di intrattenimento o spettacolo;

5. luoghi confinati o delimitati in qualsiasi modo, all’aperto o al chiuso, anche se privi di strutture per lo stazionamento del pubblico, per lo svolgimento di attività di spettacolo (ballo, concerto, ecc.), anche se svolte all’interno di attività non di pubblico spettacolo (es. sagre paesane al chiuso o all’aperto);

6. ristoranti, bar, piano-bar dove si tengono trattenimenti che si svolgono in sale appositamente allestite per un’esibizione, che possano richiamare una forte affluenza di spettatori, assumendo le caratteristiche tipiche del locale di pubblico trattenimento, ovvero:

a. locale idoneo all’espletamento delle esibizioni dell’artista ed all’accoglimento prolungato dei   clientib. modifica della distribuzione abituale dell’arredo (tavoli, sedie, impianto luci);

c. aree libere per il ballo;

d. dove sia prevalente l’attività congiunta di trattenimento e svago;

e. quando la verifica sulla solidità e la sicurezza della struttura è riferita a pedane, camerini degli artisti, allestimenti scenici, uscite di sicurezza, ecc.;

7. circolo privato in cui si svolgono manifestazioni di spettacolo o trattenimento, qualora sia possibile l’accesso previo acquisto del biglietto e della tessera di socio senza particolari formalità (possibilità di accesso indiscriminata da parte di chiunque), ovvero presenza di pubblicità dell’evento con i mezzi di comunicazione o affissione rivolta alla pluralità dei

cittadini, o presenza di struttura con evidente attività imprenditoriale;

8. gare di motoveicoli, autoveicoli e simili che si svolgono in aree delimitate con presenza di pubblico, anche in assenza di strutture appositamente realizzate per lo stazionamento dello stesso (Circ. M.I. n. 68 del 02.07.1962 e ss.mm.ii.);

9. parchi divertimento, per definizione caratterizzati da unitarietà di gestione, chiara delimitazione dell’area mediante recinzione o transenne o sistemi analoghi, presenza di entrate e vie di esodo, presenza di servizi comuni (chiarimento del Dipartimento di P.S. prot. n. 557/PAS/U/005089/13500.A del 14.03.2013);

10. stabilimenti balneari dove si svolgono attività di pubblico spettacolo o intrattenimento, con esclusione delle aree della concessione demaniale circostanti i locali, purché prive di recinzioni di qualsiasi tipo e di strutture specificatamente destinate allo stazionamento del pubblico per assistere a spettacoli (Legge n. 221/2012);

11. allestimenti di una pluralità di attrazioni viaggianti in uno spazio sufficientemente definito che, per numero di attrazioni o per l’entità di persone prevedibili, possano creare rischi potenziali per la pubblica incolumità e per l’igiene (chiarimento del Dipartimento di P.S. prot. n.557/PAS/U/005089/13500.A del 14.03.2013);

12. piscine, pubbliche o private, anche prive di strutture per il pubblico, a condizione che sia possibile l’accesso libero a qualsiasi persona, con o senza pagamento del biglietto.

[6] Circolare Ministero dell’interno – Dipartimento di P.S., n. 557/PAS/U/005089/13500.A(8) del 14.3.2013

[7] Non sono locali di pubblico spettacolo:

  1. i bar, disco bar, video bar, ristoranti e simili dove c’è un accompagnamento musicale e

ricorrono contemporaneamente tutti i seguenti requisiti:

a. accesso libero senza sovrapprezzo,

b. è preponderante l’attività di somministrazione, per cui l’evento è meramente complementare

ed accessorio rispetto all’attività di ristorazione e di somministrazione alimenti,

c. non sono presenti spazi appositamente predisposti per lo spettacolo (piste da ballo, sedie disposte a platea, ecc.),

d. evento non pubblicizzato se non in modo complementare all’attività principale,

e. evento organizzato in via eccezionale, non periodico o ricorrente (es. ogni fine settimana)[7];

2) le attività indicate all’art. 1 comma 2 del D.M. 19.08.1996:

a. i luoghi all'aperto(non confinati o delimitati dove sia possibile l’accesso di fatto e di diritto a chiunque), quali piazze e aree urbane prive di strutture specificatamente destinate allo stazionamento del pubblico per assistere a spettacoli e manifestazioni varie, anche con uso di palchi o pedane per artisti e di attrezzature elettriche, comprese quelle di amplificazione sonora, purché installate in aree non accessibili al pubblico,

b. i locali, destinati esclusivamente a riunioni operative, di pertinenza di sedi di Associazioni ed Enti,

c. i pubblici esercizi dove sono impiegati strumenti musicali in assenza dell'aspetto danzante e di spettacolo,

d. i pubblici esercizi in cui è collocato l'apparecchio musicale "karaoke" o simile, a condizione che non sia installato in sale appositamente allestite e rese idonee all'espletamento delle esibizioni canore ed all'accoglimento prolungato degli avventori, e la sala abbia capienza non superiore a 100 persone,

e. i pubblici esercizi dove sono installati apparecchi di divertimento, automatici e non, in cui gli avventori sostano senza assistere a manifestazioni di spettacolo (sale giochi);

3) fiere, gallerie, mostre, all’aperto o al chiuso, se al loro interno sono assenti gli aspetti dello spettacolo o del trattenimento;

4) circoli privati esercenti l'attività esclusivamente nei confronti dei propri associati;

5) sagre e fiere di cui al d.lgs. n.114/1998 e/o attività finalizzate alla raccolta di fondi per beneficenza, sempre che non vengano effettuate attività di pubblico spettacolo;

6) mostre ed esposizioni di prodotti, animali o rarità in luoghi pubblici o aperti al pubblico;

7) impianti sportivi, palestre, laghetti a pagamento per la pesca, scuole di danza o simili privi di strutture per lo stazionamento del pubblico;

8) piscine private prive di strutture per il pubblico e non aperte all’accesso di una pluralità indistinta di persone (es. piscine a servizio esclusivo degli ospiti di strutture alberghiere, piscine in abitazioni private);

9) convegni con accesso solo con invito e senza pubblicità, quindi non aperti alla pluralità di persone;

10) singole giostre dello spettacolo viaggiante o piccoli gruppi in spazi aperti non delimitati, senza servizi comuni e non costituenti luna park (soggette singolarmente al rilascio della licenza di esercizio di cui all’art. 69 T.U.L.P.S).

[8] Vedi note Ministero dell’interno – Dipartimento di P.S. prot. n. 557/PAS/U/003524/13500.A del 21.02.2013 e  prot. P407/4109 del 07.05.2002,

[9] L. 07.10.2013 n. 112 art 7:

“a) all'articolo 68, primo comma, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Per eventi fino ad un massimo di 200 partecipanti e che si svolgono entro le ore 24 del giorno di inizio, la licenza è sostituita dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, presentata allo sportello unico per le attività produttive o ufficio analogo»;

b) all'articolo 69, primo comma, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Per eventi fino ad un massimo di 200 partecipanti e che si svolgono entro le ore 24 del giorno di inizio, la licenza è sostituita dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge n. 241 del 1990, presentata allo sportello unico per le attività produttive o ufficio analogo»

[10] Cass. penale, sez I, sent.  N. 383 del 14.1.2000 e sent. N. 9542 del 8.9.2000; TAR Trento, sent. N.169 del 9.5.2017

[11] R.D. n. 635/1940 Regolamento di Esecuzione del TULPS

Art. 141(così sostituito dall'art. 4 del d.P.R. n. 311 del 2001).

Per l'applicazione dell'articolo 80 della legge sono istituite commissioni di vigilanza aventi i seguenti compiti:

a) esprimere il parere sui progetti di nuovi teatri e di altri locali o impianti di pubblico spettacolo e trattenimento, o di sostanziali modificazioni a quelli esistenti;

b) verificare le condizioni di solidità, di sicurezza e di igiene dei locali stessi o degli impianti ed indicare le misure e le cautele ritenute necessarie sia nell'interesse dell'igiene che della prevenzione degli infortuni;

c) accertare la conformità alle disposizioni vigenti e la visibilità delle scritte e degli avvisi per il pubblico prescritti per la sicurezza e per l'incolumità pubblica;

d) accertare, ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 8 gennaio 1998, n. 3, anche avvalendosi di personale tecnico di altre amministrazioni pubbliche, gli aspetti tecnici di sicurezza e di igiene al fine della iscrizione nell'elenco di cui all'articolo 4 della legge 18 marzo 1968, n. 337;

e) controllare con frequenza che vengano osservate le norme e le cautele imposte e che i meccanismi di sicurezza funzionino regolarmente, suggerendo all'autorità competente gli eventuali provvedimenti.

Per i locali e gli impianti con capienza complessiva pari o inferiore a 200 persone, le verifiche e gli accertamenti di cui al primo comma sono sostituiti, ferme restando le disposizioni sanitarie vigenti, da una relazione tecnica di un professionista iscritto nell'albo degli ingegneri o nell'albo degli architetti o nell'albo dei periti industriali o nell'albo dei geometri che attesta la rispondenza del locale o dell'impianto alle regole tecniche stabilite con decreto del Ministro dell'interno(così modificato dall'art. 1 del d.P.R. n. 293 del 2002).

Salvo quanto previsto dagli articoli 141-bis e 142 per l'esercizio dei controlli di cui al primo comma, lettera e), e salvo che la natura dei luoghi in cui sono installati gli allestimenti temporanei richiedano una specifica verifica delle condizioni di sicurezza, non occorre una nuova verifica per gli allestimenti temporanei che si ripetono periodicamente, per i quali la commissione provinciale di cui all'articolo 142, nella stessa provincia, o quella comunale di cui all'articolo 141-bis, nello stesso comune, abbia già concesso l'agibilità in data non anteriore a due anni

141-bis(così introdotto dall'art. 4 del d.P.R. n. 311 del 2001)

 Salvo quanto previsto dall'articolo 142, la commissione di vigilanza è comunale e le relative funzioni possono essere svolte dai comuni anche in forma associata.

La commissione comunale di vigilanza è nominata ogni tre anni dal sindaco competente ed è composta:

a) dal sindaco o suo delegato che la presiede;

b) dal comandante del Corpo di polizia municipale o suo delegato;

c) dal dirigente medico dell'organo sanitario pubblico di base competente per territorio o da un medico dallo stesso delegato;

d) dal dirigente dell'ufficio tecnico comunale o suo delegato;

e) dal comandante provinciale dei Vigili del fuoco o suo delegato;

f) da un esperto in elettrotecnica.

Alla commissione possono essere aggregati, ove occorra, uno o più esperti in acustica o in altra disciplina tecnica, in relazione alle dotazioni tecnologiche del locale o impianto da verificare.

Possono altresì far parte, su loro richiesta, un rappresentante degli esercenti locali di pubblico spettacolo e un rappresentante delle organizzazioni sindacali dei lavoratori designati dalle rispettive organizzazioni territoriali, tra persone dotate di comprovata e specifica qualificazione professionale.

Quando sono impiegate attrezzature da trattenimento, attrazioni o giochi meccanici, elettromeccanici o elettronici è comunque richiesta una relazione tecnica di un tecnico esperto, dalla quale risulti la rispondenza dell'impianto alle regole tecniche di sicurezza e, per i giochi di cui alla legge 6 ottobre 1995, n. 425, alle disposizioni del relativo regolamento di attuazione.

Per ogni componente della commissione possono essere previsti uno o più supplenti.

Il parere della commissione è dato per iscritto e deve essere adottato con l'intervento di tutti i componenti.

Gli accessi della commissione sono comunicati al destinatario del provvedimento finale, che può parteciparvi, anche mediante proprio rappresentante, e presentare memorie e documenti.

Per l'esercizio del controllo di cui all'articolo 141, primo comma, lettera e), il presidente, sentita la commissione, individua i componenti delegati ad effettuarli e, comunque, un medico delegato dal dirigente medico dell'organo sanitario pubblico di base competente per territorio, il comandante dei Vigili del fuoco o suo delegato, o, in mancanza, altro tecnico del luogo.

Art. 142. (così sostituito dall'art. 4 del d.P.R. n. 311 del 2001)

Relativamente ai locali o agli impianti indicati nel presente articolo e quando la commissione comunale non è istituita o le sue funzioni non sono esercitate in forma associata, ai compiti di cui al primo comma dell'articolo 141 provvede la commissione provinciale di vigilanza.

La commissione provinciale di vigilanza è nominata ogni tre anni dal prefetto ed è composta:

a) dal prefetto o dal vice prefetto con funzioni vicarie, che la presiede;

b) dal questore o dal vice questore con funzioni vicarie;

c) dal sindaco del comune in cui si trova o deve essere realizzato il locale o impianto o da un suo delegato;

d) dal dirigente medico dell'organo sanitario pubblico di base competente per territorio o da un medico dallo stesso delegato;

e) da un ingegnere dell'organismo che, per disposizione regionale, svolge le funzioni del genio civile;f) dal comandante provinciale dei Vigili del fuoco o suo delegato;

g) da un esperto in elettrotecnica.

Possono essere aggregati, ove occorra, uno o più esperti in acustica o in altra disciplina tecnica, in relazione alle dotazioni tecnologiche del locale o impianto da verificare.

Possono altresì far parte, su loro richiesta, un rappresentante degli esercenti locali di pubblico spettacolo e un rappresentante delle organizzazioni sindacali dei lavoratori designati dalle rispettive organizzazioni territoriali, tra persone dotate di comprovata e specifica qualificazione professionale.

Per ogni componente possono essere previsti uno o più supplenti, anche al fine di istituire, all'occorrenza, due o più sezioni della commissione provinciale. Relativamente alla composizione delle sezioni, ferma restando la facoltà di avvalersi di supplenti, il questore può delegare un ufficiale di pubblica sicurezza appartenente all'ufficio o comando di polizia competente per territorio e l'ingegnere con funzioni del genio civile può essere sostituito dal dirigente dell'ufficio tecnico comunale o da un suo delegato.

Il parere della commissione o della sezione è dato per iscritto e deve essere adottato con l'intervento di tutti i componenti.

Si osservano le disposizioni dei commi quarto e settimo dell'articolo 141-bis.

Per l'esercizio del controllo di cui all'articolo 141, primo comma, lettera e), la commissione provinciale può delegare il sindaco o altro rappresentante del comune in cui trovasi il locale o impianto da visitare, che provvede avvalendosi del personale specificamente indicato dall'ottavo comma dell'articolo 141-bis.

Fuori dei casi di cui al comma precedente e di cui all'articolo 141, secondo e terzo comma, la verifica da parte della commissione provinciale di cui al presente articolo è sempre prescritta:

a) nella composizione di cui al primo comma, eventualmente integrata con gli esperti di cui al secondo comma, per i locali cinematografici o teatrali e per gli spettacoli viaggianti di capienza superiore a 1.300 spettatori e per gli altri locali o gli impianti con capienza superiore a 5.000 spettatori;
b) con l'integrazione di cui all'articolo 141-bis, terzo comma, per i parchi di divertimento e per le attrezzature da divertimento meccaniche o elettromeccaniche che comportano sollecitazioni fisiche degli spettatori o del pubblico partecipante ai giochi superiori ai livelli indicati con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro della sanità.

Art. 143.

Il progetto per la costruzione o la sostanziale rinnovazione di un teatro o di un locale di pubblico spettacolo deve essere presentato al Prefetto per l'approvazione.

Il prefetto decide sentita la commissione di vigilanza e osservate le norme del R.D.L. 3 febbraio 1936, n. 419, e del R.D.L. 10 settembre 1936, n. 1946.

Art. 144(così modificato dall'art. 4 del d.P.R. n. 311 del 2001)

Sono a carico del conduttore del locale destinato a pubblico spettacolo le spese per la prima ispezione e per le eventuali ispezioni straordinarie richieste dall'autorità o dall'interessato.

Nessun compenso è invece dovuto ai membri della commissione per la vigilanza da esercitarsi a norma dell'art. 141, primo comma lettera e), del presente regolamento.

[12] CdS, Sez. VI, sent. N. 31118 del 21.5.2009.

[13] Francini A. La disciplina giuridica e l’analisi politica dell’ordine pubblico in occasione di riunioni, manifestazioni e cortei in luoghi pubblici