di Antonio Corona
Sentenza n. 316/17 del T.A.R.-Sezione staccata di Pescara.
In proposito, lo scrivente è intervenuto con Art. 54/c.4 T.U.E.L.. La concretezza di un caso, la necessità di indicazioni univoche(il commento, prima raccolta 2018, 5 marzo 2018, www.ilcommento.it), in annesso.
Ritenendo di fare cosa gradita, si riportano taluni stralci sul tema tratti da corrispondenza intercorsa tra il D.A.I.T., che qui si coglie l’occasione per ringraziare vivamente, e la Prefettura di Chieti.
Preventiva comunicazione al prefetto dell’ordinanza ex art. 54/c.4.
La giurisprudenza – ha osservato nelle vie brevi l’Avvocatura distrettuale dello Stato dell’Abruzzo, che parimenti si ringrazia – tende a escludere che la sua eventuale omissione incida sulla legittimità dell’atto.
Nulla tuttavia impedisce che, quando venga a conoscenza della adozione del provvedimento sindacale ritenuto non in linea con le norme, il Prefetto intervenga mediante annullamento di ufficio(Cons.St., 19 giugno 2008, n. 3076).
Ciò in forza del principio secondo il quale il Sindaco, quale Ufficiale di Governo, è subordinato al Prefetto.
Al riguardo, il D.A.I.T. rimane viceversa dell’avviso che, trattandosi di un obbligo di legge, “(…) è (…) un requisito fondamentale ai fini della legittimità del provvedimento in quanto omettere la preventiva comunicazione significa contravvenire ad una disposizione di legge (…)”(nota n. 0015564 del 3 ottobre 2018, in risposta a lettera della Prefettura di Chieti n. 0060926 del 24 agosto 2018).
In coerenza, si osserva, con quanto sostenuto già nel 2016 dal medesimo Dipartimento(nota n. 0016315 del 25 ottobre 2016, in risposta a lettera della Prefettura di Chieti n. 0047550 del 19 ottobre 2016).
“(…) il TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 4 ottobre 2011, n. 330, ha stabilito che la mancata comunicazione preventiva al prefetto (…) non sembra possa determinare una illegittimità viziante del provvedimento, atteso che si tratta di un adempimento che ha la funzione di consentire all’autorità prefettizia di approntare gli strumenti necessari alla sua attuazione. Secondo il giudice amministrativo si tratterebbe di una mera irregolarità. Tale posizione, tuttavia, non appare condivisibile in quanto il sindaco (…)”, nel caso dell’art. 54/c..4 TUEL, “(…) espleta (…) servizi di competenza statale, pertanto si tratta di materie che richiedono unità di indirizzo a livello statale e conseguentemente la possibilità da parte degli organi statali di intervenire, rispetto a quanto determinato dagli organi comunali, per garantire l’unità di indirizzo. Spetta al prefetto, quindi, promuovere ogni misura idonea ad assicurare la predetta unità svolgendo una fondamentale funzione di garante dell’unità dell’ordinamento in materia. (…)”.
Considerazioni che per certi versi appaiono nondimeno assorbite dal successivo, cennato pronunciamento del Consiglio di Stato.
Adozione dell’ordinanza ex art. 54/c.4 al fine di prevenire(?) e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
Di seguito, quanto argomentato dal D.A.I.T. con la citata lettera dello scorso mese di ottobre.
“(…) Il presupposto per la legittima adozione da parte del Sindaco dell’ordinanza contingibile e urgente è (…) rappresentato dall’esistenza di un grave pericolo che minacci l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana, non altrimenti fronteggiabile, a fronte del quale ricorra una (documentata) ragione di urgenza e/o indilazionabilità nel provvedere. Indispensabile, comunque, è sempre la sussistenza, l’attualità e la gravità del pericolo, cioè il rischio di un danno grave e imminente. Le ordinanze contingibili e urgenti del Sindaco possono essere, quindi, adottate solo quando si tratti di affrontare situazioni di carattere eccezionale e imprevisto costituenti concreta minaccia per la pubblica utilità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico vigente, in quanto il potere esercitabile dal Sindaco in base alla normativa succitata presuppone una situazione di pericolo effettivo, da esternare con congrua motivazione, che non possa essere affrontata con alcun altro tipo di provvedimento e tale da risolvere una situazione comunque temporanea(T.A.R. Lombardia-Brescia, Sez. I, 22 gennaio 2018, n. 75). (…)”.
Di analogo orientamento l’Avvocatura dello Stato abruzzese che ritiene, appunto, che il provvedimento vada eventualmente adottato soltanto per eliminare la grave minaccia, non pure per prevenirla.
Infine, gravità del pericolo.
“(…) il potere di ordinanza di cui trattasi presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, gli unici elementi di massima per orientare la definizione di ‘gravità del pericolo’, sono quelli rinvenibili nella giurisprudenza che si è formata nel tempo sulle ordinanze contingibili ed urgenti.”(lett. cit. ottobre 2018).
annesso
Art. 54/c.4 TUEL.
La concretezza di un caso, la necessità di indicazioni univoche
di Antonio Corona
Con sentenza n. 316/17, il T.A.R.-Sezione staccata di Pescara ha di recente respinto un ricorso promosso avverso un provvedimento, ex art. 54/c.4 T.U.E.L., con il quale veniva dichiarata la totale inagibilità di un immobile e se ne intimava lo sgombero, il divieto di accesso, la messa in sicurezza fino all’esecuzione delle opere necessarie per renderlo agibile.
A margine del contenzioso in parola, al quale è peraltro restata del tutto estranea, la prefettura(di Chieti) aveva rimesso talune riflessioni alla diretta attenzione del Sindaco interessato.
Rilevato preliminarmente come le fosse pervenuta soltanto dopo la sua formale adozione, in violazione quindi di espressa previsione normativa, l’Ufficio invitava contestualmente a un riesame dell’ordinanza anche alla luce delle indicazioni a contenuto generale, fornite antecedentemente dalla Prefettura medesima a tutti i Comuni della provincia, circa presupposti e ambito di applicazione della disposizione in narrativa.
Si accennava altresì, nello specifico, a ulteriori perplessità suscitate dal provvedimento circa:
- inagibilità dichiarata dal Sindaco, anziché dal dirigente responsabile;
- carente, per non dire assente, dimostrazione del presupposto del “grave pericolo”, con mero rinvio a un “potenziale pericolo”;
- ricorso allo strumento extra ordinem ex 54 T.U.E.L., in materia da supporsi invece già disciplinata da specifici atti, quali il regolamento edilizio(/altro).
Perplessità rimaste eluse o insoddisfatte dalla lettura della sentenza.
Come, ma non solo, riguardo appunto la preliminare non previa verificata esistenza o meno di uno strumento ordinario(regolamento edilizio/altro) cui ricorrere nella circostanza e la indimostrata sussistenza del “grave”(e non generico, potenziale) pericolo.
Nella sentenza si argomenta tra l’altro in ordine alle finalità (pure) di prevenzione dell’ordinanza ex art. 54 T.U.E.L. riaffermate, viene ivi evidenziato, in pronunciamenti del T.A.R. Lazio(sez. II, 2 dicembre 2014, n. 12136) e del Consiglio di Stato(sez. IV, 12 giugno 2014, n. 3001).
In effetti, stando alla lettera della norma, il Sindaco adotta il cennato provvedimento per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
Ma, si ha motivo di ritenere, quel “prevenire” sembra avere del tutto smarrito la attualità dopo che la Corte costituzionale(sentenza n. 115/2011) ha cassato la locuzione “, anche” prima delle parole “contingibili e urgenti”, ponendo così nel nulla ogni altro provvedimento privo di quelle prerogative di eccezionalità.
E un conto, sembra potersi sostenere, è adottare un provvedimento di necessità e urgenza, extra ordinem, a fronte di un incombente (grave) pericolo non altrimenti scongiurabile.
Altro, assumerlo semplicemente per, appunto, prevenire il (grave) pericolo, circostanza alla quale risulta arduo riconnettere quantomeno il carattere perentoriamente legittimatorio dell’urgenza.
Intervenendo, cioè, non soltanto sul paventato, imminente verificarsi dell’evento temuto, bensì nella mera previsione del suo potenziale insorgere(!).
Ed eludendo in definitiva, in nome(!!) stavolta della contingibilità e della urgenza, proprio parte di quelle eccezioni che avevano indotto alle conclusioni della rammentata sentenza della Corte costituzionale.
Con un atto, vale sottolineare, almeno quando avente contenuto generale, cui – rileva Elio Casetta in Manuale di diritto amministrativo(Giuffrè Editore, 2017, pag. 370) – parte della dottrina annette (persino) forza di legge pur essendo esso soggetto al sindacato del giudice amministrativo(ragione, quest’ultima, per la quale non rivestirebbe valore di legge).
Parrebbe quindi che – inquadrata nel rammentato intervento della Corte costituzionale e nelle more di un mirato intervento legislativo nonché, di converso, salvo espressa volontà di segno opposto del legislatore – l’interpretazione dell’art. 54/c.4 vada ora da orientarsi esclusivamente alla eliminazione (e non pure alla prevenzione) del grave pericolo.
In coerenza, tra l’altro, con il novellato art. 50 T.U.E.L. che sancisce il ricorso alle ordinanze contingibili e urgenti “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica”, oppure “in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio” ecc..
Ovvero, mai nella mera previsione del loro potenziale insorgere.
E ciò, sia consentito, anche alla luce della nuova formulazione del comma 4-bis dell’art. 54, “I provvedimenti (…) concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e a contrastare l’insorgere (…)”, che pure qualche dubbio potrebbe (erroneamente) suscitare, forse perché redatta sulla falsariga dell’originario comma precedente.
Anche qui, infatti, si sarebbe comunque oltre la prevenzione (e il contrasto) del solo pericolo, ovvero al momento della sua concreta manifestazione.
Desta altresì sorpresa, a fini di legittimità dell’atto, quanto dissertato nella sentenza sulla irrilevanza della comunicazione preventiva al Prefetto: “(…) La giurisprudenza ha già affermato che la previa comunicazione dell’ordinanza extra ordinem ex art. 54, T.U. Enti locali al Prefetto si configura quale mero atto organizzativo onde consentire a quest’ultimo di esercitare le sue competenze di secondo grado ed il cui mancato adempimento non condiziona la validità e l’efficacia del provvedimento contingibile ed urgente adottata (…)”.
Invero, viene da obiettare, quale Ufficiale di Governo, il Sindaco è subordinato al Prefetto.
Tranne casi eccezionali d’urgenza che la impediscano, la previa comunicazione consente pure l’esame, ed eventuali suoi modifica o ritiro(certamente meno traumatici di un successivo annullamento), di un provvedimento per il quale il Prefetto è chiamato a rispondere in solido, come osservato tempo addietro, a proposito di altra vicenda, dal Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno.
Interessante, in proposito, quanto asserito dalla Avvocatura dello Stato nell’atto depositato il 20 luglio 2010, nel giudizio di legittimità costituzionale dianzi citato, a difesa dell’impugnato art. 54/c.4 TUEL, che appare non travolto dall’esito del giudizio: “(…) L’indeterminatezza dei poteri attribuiti al sindaco sarebbe esclusa anche in forza della necessaria interlocuzione preventiva con il prefetto, che varrebbe ad assicurare l’efficace coordinamento tra competenze locali e competenze statali, ulteriormente favorito dalle possibilità di intervento sostitutivo e di convocazione della conferenza prevista dal comma 5 dello stesso art. 54. (…)”.
Si comprenderà, da quanto esposto, come risulterebbero decisamente gradite puntuali indicazioni in proposito, così da conseguentemente meglio orientare l’azione dei Prefetti, oltre che per i cennati profili di responsabilità solidale, soprattutto a fini di migliore supporto ai Sindaci nelle loro pressanti, quotidiane difficoltà evitando loro, ove possibile, ambasce indotte da dettati normativi non di rado di problematiche comprensione e interpretazione.
Indicazioni che, così risolvendo altre non poche incertezze, potrebbero inoltre includere:
- elementi di massima idonei a valutare in concreto la sussistenza o meno della gravità del pericolo sempre che, soluzione seducente ma non altrettanto convincente, non si reputino a tal scopo assorbenti le fattispecie indicate al comma 4-bis dell’art. 54 T.U.E.L.;
- esclusione o meno dal provvedimento della privata incolumità, finalità talvolta invece invocata a sostegno(per esempio, se una ordinanza sia applicabile, oltre che a un immobile che stia per franare sulla pubblica via, a un fabbricato le cui instabili condizioni costituiscano pericolo limitatamente per i suoi proprietari/occupanti);
- la corretta lettura da dare al suddetto comma 4-bis nella parte seguente: “(…) quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l’insorgere di (…) fenomeni di abusivismo (…) o di violenza (…)”, oppure, “(…) quelli concernenti la sicurezza urbana (…) riguardano fenomeni di abusivismo (…) o di violenza (…)”.