Misure di safety e security nelle manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico e nelle manifestazioni in luogo di pubblico spettacolo. Profili operativi(parte prima)

Approfondimenti

di Adriana Sabato*

3 giugno 2017, Torino, piazza San Carlo.

Il maxischermo appositamente installato proietta la finale Juventus-Real Madrid di Champions League.

D’improvviso, tra la gente assiepata si alza un’onda di panico che non riesce a essere indirizzata e contenuta in argini adeguati.

Rimangono ferite 1.527 persone.

Fra di esse, Erika Pioletti, deceduta dopo dodici giorni di agonia.

Il dramma consumatosi testimonia probabilmente la presenza di eventuali lacune, omissioni, sottovalutazioni nella organizzazione della serata e ha così acceso ancora una volta i riflettori sul tema della sicurezza, declinata nell’ambito delle manifestazioni pubbliche.

Sull’argomento, già ampiamente regolamentato, il Ministero dell’interno ha diramato tempestivamente tre circolari^[1] richiamando la specifica normativa e insieme introducendo una visione nuova della materia attraverso un approccio compiuto alla stessa.

Innanzitutto va sottolineato che le direttive ministeriali fanno riferimento a “manifestazioni di qualunque natura o finalità, a prescindere dalla loro riconducibilità o meno a quelle che involgono l’attivazione delle commissioni provinciali o comunali di vigilanza sui pubblici spettacoli”(circolare Ministero dell’Interno, Dipartimento Vigili del Fuoco, del Soccorso pubblico e della Difesa civile, n. 11464 del 19 giugno 2017).

 Ciò implica il superamento di una sostanziale dicotomia che sin qui ha differenziato la gestione della sicurezza, sotto il profilo della security e della safety, delle riunioni in luogo pubblico o aperto al pubblico rispetto alle manifestazioni in luoghi di pubblico spettacolo. Infatti, sino a oggi la verifica della sicurezza restava orientata principalmente, anche se non esclusivamente, per le prime sui parametri della security, per le seconde sui criteri della safety.

Le recenti direttive ministeriali hanno ricordato invece come ogni manifestazione pubblica, di qualunque tipo, può comportare rischi complessivi di sicurezza, che vanno verificati preventivamente al fine di consentire l’adozione delle misure di safety e di security ritenute più idonee.

Inoltre, le citate circolari intendono promuovere a ogni livello una cultura della valutazione preventiva dei rischi nel solco di una sicurezza partecipata, anzi di una “prevenzione collaborativa” per la vigilanza delle aree urbane, con la conseguenza di definire e richiamare competenze e responsabilità a ogni livello in un quadro di collaborazione istituzionale.

In particolare, l’intenzione è quella di delineare un modello organizzativo delle manifestazioni in luogo pubblico o in luogo di pubblico spettacolo che assicuri il loro svolgimento in presenza delle necessarie misure di safety, intese come dispositivi strutturali a salvaguardia dell’incolumità delle persone, così come di security, intese come servizi di ordine e sicurezza pubblica.

Peraltro, l’individuazione in concreto delle misure necessarie dovrà essere il frutto di un lavoro collegiale, dove ogni soggetto, pubblico e privato, nell’ambito delle proprie competenze è chiamato a vagliare le possibili vulnerabilità di un evento per definire le misure più idonee a garantirne la sicurezza: la sintesi di tali valutazioni è demandata al Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza(CPOSP), quale luogo istituzionalmente preposto a gestire in modo partecipato la sicurezza.

È infatti di tutta evidenza che in questa materia Sindaci, Prefetto e Questore abbiano, al di là delle responsabilità giuridiche, una responsabilità politica di eccezionale rilevanza, che nessuno può gestire da solo.

Il tema della sicurezza delle manifestazioni in luogo pubblico o di pubblico spettacolo, come tutto il tema della sicurezza, deve necessariamente essere inserito in un contesto gestionale più ampio a cui fare riferimento e in cui cooperare per il buon andamento dell’intera responsabilità dell’ordine e sicurezza pubblica nei confronti della pubblica opinione. E il luogo più adatto a svolgere questa funzione e a praticare queste sinergie sembra ancora essere, allo stato attuale, il tavolo del CPOSP, presieduto dal Prefetto. Quest’organismo, nato per altri e più limitati scopi(consulenza tecnica del Prefetto per le sue funzioni di Autorità provinciale di p.s.), sta assumendo di fatto la funzione di catalizzatore di moltissime problematiche connesse alla convivenza sociale. D’altronde, proteggere la sicurezza significa assicurare un contesto in cui i cittadini, singolarmente e collettivamente, possano esercitare i diritti costituzionalmente garantiti e per questo il concetto di ordine e di sicurezza pubblica si estende sino ad assumere un’accezione quasi omnicomprensiva.

Ciò appare tanto più singolare in quanto tale tendenza si pone come forza centripeta rispetto alla forza centrifuga del decentramento molto spinto derivante dalle ultime riforme costituzionali e da una conseguente accentuata  cd. devolution anche delle competenze amministrative.

La frammentazione delle funzioni, favorita dalla complessità delle problematiche economiche e sociali, comporta anche per l’Amministrazione pubblica la mancanza di ordine, armonia e nettezza di competenze: è necessario allora avere luoghi ove si può esplicare la collaborazione istituzionale, la sola capace di sopperire a tali incerte divisioni di competenze.

Tuttavia, l’attivazione del CPOSP appare solo eventuale, dovendo essere interessato esclusivamente per le manifestazioni che appaiono più “rilevanti”, laddove comunque la collegialità delle valutazioni dovrà divenire il modus operandi ordinario anche per quelle meno importanti sul presupposto che non esistono eventi privi di rischi.

Nell’ambito di tali principî, sarà necessario per gli operatori capire in base a quali parametri calcolare il livello di rischio delle manifestazioni pubbliche e quindi graduare le misure di safety e di security necessarie, comprendere in quali casi, con quali modalità e procedure attivare eventualmente il CPOSP.

A tale ultimo fine sarà utile distinguere e analizzare separatamente le diverse tipologie di manifestazioni pubbliche, a seconda che si svolgano in un luogo pubblico o aperto al pubblico piuttosto che in un luogo di pubblico spettacolo.

Per garantire la correttezza delle scelte effettuate è predisposta una procedimentalizzazione dell’attività amministrativa che costituisce un modo, non solo per elaborare puntuali prescrizioni sui modi di acquisire e ordinare gli interessi ma, anche, per assicurare la partecipazione dei soggetti pubblici e privati che ne siano portatori.

1. Valutazione del rischio e connesse misure di safety e security.

I parametri per giudicare la vulnerabilità di una manifestazione pubblica, ovvero il suo livello di rischio, sono il luogo ove le riunioni si svolgeranno(al chiuso o all’aperto), il loro oggetto(sociale, politico, sindacale, sportivo, ludico, religioso), le modalità di svolgimento(statiche o dinamiche), il numero di partecipanti.

È evidente come ognuno dei criteri enucleati possano, singolarmente o complessivamente considerati, determinare un giudizio di vulnerabilità della manifestazione pubblica ai fini dell’applicazione delle recenti direttive: dalla loro ponderazione dipende l’applicazione delle misure di safety e di security.

Il Ministero dell’Interno–Dipartimento Pubblica sicurezza, con circolare n. 555/0001991/2017/1 del 7 giugno 2017, ha elencato, sia pure sinteticamente, dieci misure di safety e sette di security: esse costituiscono dunque i parametri da adottare per qualsivoglia tipo di manifestazione pubblica anche se, è bene sottolinearlo, non costituiscono un corpus unico da applicare necessariamente tutto insieme e indifferentemente per ogni tipo di manifestazioni.

Viceversa, richiedono un approccio flessibile in modo da inquadrare ogni singola manifestazione in un contesto di rischi concretamente possibili, declinare le misure necessarie e, in definitiva, giudicarne la “rilevanza”.

1.a) La valutazione del rischio.

Per agevolare la valutazione del rischio, il Ministero dell’Interno–Gabinetto, circolare n.11001/110(10) del 28 luglio 2017, propone l’adozione, magari in via sperimentale, di una tabella^[2] attraverso la quale classificare gli eventi in base a tre diversi livelli di rischio(basso, medio, alto) rispetto ai quali si possono calibrare le misure di sicurezza.

Tale tabella prevede dei punteggi per singole voci il cui totale può aiutare la valutazione del rischio: fino a 15 punti rischio basso, da 15 a 25 punti rischio medio, oltre 25 punti rischio alto. Si dovrà comunque considerare alto il rischio laddove si preveda la presenza di oltre 10.000 persone.

Sottolineo che il semplice totale aritmetico non può considerarsi esaustivo ma deve sempre essere interpretato in relazione all’evento e ciò implica elevati livelli di competenza e discrezionalità che non possono essere elusi. È infatti evidente che un quid pluris di misure precauzionali si potrebbe rendere necessario in relazione alla peculiare tipologia dell’evento.

Una volta individuato il livello di rischio, occorre prevedere le relative misure di sicurezza da graduare, è bene ripeterlo, con flessibilità.

1.b) misure di safety

In base al combinato disposto dei requisiti enucleati dalle richiamate circolari del Ministero dell’Interno, Gabinetto e Dipartimento Pubblica sicurezza, si possono individuare specifiche misure di safety da declinare e graduare in relazione ai diversi parametri sottoindicati e al grado di spessore del rischio:

• requisiti di accesso all’area e presenza di spazi e servizi di supporto funzionali allo svolgimento della manifestazione(es., soccorso, servizi igienici);
• individuazione di percorsi separati di accesso e deflusso del pubblico;
• capienza delle aree ove si deve svolgere la pubblica manifestazione per la valutazione del massimo affollamento sostenibile.

Pertanto, anche in mancanza di interclusioni dovrà essere assicurato il monitoraggio degli accessi. Per realizzare ciò la circolare del 19 giugno 2017 suggerisce, ove non siano presenti apparecchiature “conta persone ”, il ricorso a varchi presidiati da apposito personale^[3]. Tale raccomandazione può essere applicata sia alle manifestazioni a pagamento che ad accesso libero, in relazione alle quali la verifica del numero di partecipanti potrà essere effettuata mediante il rilascio di appositi pass.

• suddivisione in settori dell’area di affollamento;
• protezione antincendio;
• redazione di piani di emergenza e di evacuazione con possibile previsione di impianti di diffusione sonora e/o visiva in funzione della gestione di eventuali emergenze;
• impiego di un adeguato numero di operatori per la gestione dell’evento;
• eventuale emanazione di provvedimenti di divieto di somministrazione e vendita di alcoolici e altre bevande in bottiglie di vetro e lattine.

Ognuna delle misure citate può essere coniugata in diversi modi ovvero comportare prescrizioni più o meno stringenti, legate alla misurazione del rischio effettuata attraverso la “tabella”.

Peraltro ai fini dell’individuazione delle misure di safety applicabili, almeno in prima battuta, si potrà far riferimento tendenzialmente al quadro normativo cui si ispira il lavoro delle Commissioni di vigilanza sui pubblici spettacoli: è un sistema complesso ma collaudato di disposizioni che può essere un punto di riferimento anche per manifestazioni pubbliche che non si svolgono in luoghi di pubblico spettacolo.

1.c) misure di security.

Alle prescrizioni di safety dovrà corrispondere la pianificazione da parte delle Forze dell’ordine delle misure di security.

Le misure di security afferiscono alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e discendono da specifiche attività di intelligence nonché dall’applicazione di determinati criteri. In particolare:

• sviluppo di una mirata attività informativa, finalizzata alla valutazione della minaccia, per la predisposizione di un efficace dispositivo di ordine pubblico;
• realizzazione di puntuali sopralluoghi e verifiche congiunte allo scopo di disciplinare le attività connesse allo svolgimento dell’evento nonché effettuare la mappatura dei sistemi di videosorveglianza esistenti;
• adeguata sensibilizzazione delle attività di prevenzione a carattere generale e di controllo del territorio;
• previsioni di attenti servizi di vigilanza nelle aree interessate dalle manifestazioni, soprattutto nelle fasi di afflusso e deflusso del pubblico;
• previsione di un’adeguata protezione delle aree interessate mediante attenti controlli con frequenti ed accurate ispezioni e bonifiche, anche mediante l’ausilio di personale specializzato e di attrezzature tecnologiche;
• individuazione di idonee aree di rispetto e prefiltraggio al fine di realizzare mirati controlli sulle persone, per impedire l’introduzione di oggetti pericolosi, e valutando anche la possibilità dii installare impedimenti fisici al transito dei veicoli;
• sensibilizzazione degli operatori impiegati nei vari servizi.

La predisposizione di queste misure, che restano una competenza delle Forze dell’ordine, richiedono tuttavia per una loro maggiore incisività ed efficacia un coordinamento con l’ente locale interessato dall’evento.

D’altronde, sarà probabilmente l’ente locale, titolare del rilascio delle autorizzazioni in materia, a conoscere ben prima della Questura il programma di molte delle manifestazioni che interessano il territorio. Insomma è indispensabile, nell’ambito della “ prevenzione collaborativa”, attivare prassi amministrative basate su una collaborazione istituzionale assidua e continuativa.

1.d) Giudizio sulla “rilevanza”.

Le manifestazioni pubbliche per le quali si renda necessario prevedere specifiche misure di sicurezza, devono far prefigurare con ragionevolezza profili di criticità che richiedono “un surplus di attenzione e cautela”: ciò significa che ogni evento richiede un attento esame e comporterà un giudizio sulla sua “rilevanza” in base al quale l’autorità competente dovrà decidere quali misure di sicurezza imporre agli organizzatori e potrà inoltrare eventualmente la richiesta di valutazione al CPOSP.

Come stimare la “ rilevanza” della manifestazione pubblica per decidere di interessare il CPOSP e quindi chiedere una valutazione coordinata e integrata da parte delle autorità preposte?

Il solo punteggio relativo alla valutazione del rischio totalizzato dalla singola manifestazione, benché significativo, non può essere ritenuto esaustivo ai fini del giudizio di “rilevanza”: tale giudizio implica una complessiva valutazione di natura tecnico-politica che come tale rimane discrezionale.

In definitiva è impossibile dare parametri schematici esaurienti giacché ogni singolo evento va attentamente valutato nelle sue implicazioni, di safety e di security: sarà pertanto l’autorità competente(v., par. 2.c e 3.c) a vagliare la “ rilevanza ” della manifestazione pubblica, a verificare le misure di sicurezza proposte e a chiedere, solo ove lo ritenga necessario, l’intervento del CPOSP.

(continua…)