di Antonio Corona*
Con atto dispositivo ex art. 2 T.U.L.P.S., prot. n. 0052287 del 9 aprile 2019, il Prefetto della provincia di Firenze istituisce nel capoluogo zone rosse temporanee.
Con sentenza n. 00823/2019 REG.PROV.COLL.-n. 00549/2019 REG.RIC., del successivo 23 maggio, il T.A.R. Toscana accoglie il ricorso avverso il provvedimento.
Annunciato appello al Consiglio di Stato.
Di seguito, taluni tra gli aspetti di significativo interesse affrontati in sede di giudizio.
Il ricorrente, si legge nella sentenza, “(…) si duole che il Prefetto sia intervenuto a limitare libertà costituzionali per tutelare non esigenze di ordine pubblico (…) ma di semplice sicurezza urbana, ovverosia agendo a tutela di interessi diversi da quelli di pubblica sicurezza quali la vita civile, il miglioramento delle condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile, la coesione sociale e il decoro urbano che devono essere tutelate dal Sindaco. Il Prefetto si sarebbe quindi illegittimamente sostituito al Sindaco nell’esercizio dei poteri di ordinanza previsti a suo favore dal Testo unico degli enti locali. (…)”(pagg. 4-5).
Su siffatta specifica circostanza, il T.A.R., che pure poi accoglierà il ricorso sebbene per altre ragioni, così si pronuncia: “(…) Deve essere scrutinato con priorità il (…) motivo con cui si lamenta l’ingerenza dell’Autorità prefettizia nelle competenze proprie del Sindaco. Il motivo deve essere respinto poiché come correttamente replica la difesa erariale il Sindaco, nell’esercitare i poteri di ordinanza previsti dall’articolo 54 del d.lgs 18 agosto 2000, n. 267, agisce quale rappresentante dell’Autorità statale. I commi 4 e 4 bis dell’articolo citato, che prevedono e regolamentano detto potere, espressamente prevedono che il Sindaco, nell’adottare provvedimenti atti a prevenire ed eliminare i pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, agisce ‘quale Ufficiale del Governo’. Il sistema disegnato dal legislatore in materia è quello, assimilabile allo schema del servizio pubblico nazionale, nel quale diverse autorità, a diversi livelli, intervengono nella tutela di tali interessi pubblici. In questo contesto non si può tracciare un confine netto tra competenze prefettizie e sindacali e deve invece ipotizzarsi un coordinamento dell’azione dell’una e dell’altra Autorità. Non è inoltre possibile delineare una netta distinzione (…) tra ordine pubblico da un lato e sicurezza urbana dall’altro poiché il mantenimento del primo è presupposto del secondo: in assenza di ordine pubblico non può certo darsi alcuna urbana sicurezza. Ne segue, come correttamente dedotto dalla difesa erariale, che la materia della ‘sicurezza urbana’ può essere considerata come espressione della ‘sicurezza pubblica’ in quanto ne costituisce uno degli aspetti in cui quest’ultima si articola. (…)”(pagg. 12-13).
Stando agli elementi tratti dalla sentenza in parola – e, considerata la corrente stagione, al netto di sempre possibili colpi di caldo cui lo scrivente è al pari di tanti altri esposto – la questione, di assoluto rilievo, appare impropriamente posta in sede tanto di proposizione del ricorso, tanto di giudizio.
Nel provvedimento prefettizio, evidente è il richiamo alla potestà disciplinata all’art. 9/c.3 del d.l. n. 14/2017, convertito nella l. n. 48/2017, e ss.mm.ii., circa, cioè, “(…) la possibilità di sottoporre a particolare tutela determinate aree urbane, con facoltà di disporre l’allontanamento da quelle aree di soggetti particolarmente qualificati (…)”(pag. 2).
Zone rosse, quindi.
Individuabili con regolamenti di polizia urbana.
Competenza?
Consiglio comunale.
Non del Sindaco, che non si comprende pertanto a che titolo evocato nella sentenza de qua.
Anche tuttavia a seguire il ragionamento del collegio giudicante, altresì eloquente, in proposito, dovrebbe risultare il titolo del cennato art. 9 del d.l n. 14/2017(Misure a tutela del decoro di particolari luoghi) correlato alla potestà della adozione di ordinanze contingibili e urgenti sindacali “(…) in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di (…) pregiudizio del decoro (…)”.
Fattispecie, quest’ultima, enunciata all’art. 50/c.5 – e non 54/c.4 – T.U.E.L., nella quale il Sindaco agisce da rappresentante della comunità locale e non da Ufficiale del Governo.
Ciononostante, il T.A.R. continua imperterrito a inoltrarsi sul sentiero tracciato e, argomentando argomentando, perviene alla legittimità dell’intervento prefettizio in virtù proprio… dell’art. 54/c.4 T.U.E.L.(!).
Convinzione nemmeno minimamente scalfita dal fatto che il Prefetto si sia avvalso dell’art. 2 T.U.L.P.S. anziché – come allora avrebbe “dovuto” in coerenza con la cennata conclusione – del comma 11 del ripetuto art. 54(“Nelle fattispecie di cui ai commi (…) 4, nel caso di inerzia del sindaco (…), il prefetto può intervenire con proprio provvedimento.”).
Ricapitolando.
Le zone rosse sono di competenza del Consiglio comunale, non del Sindaco.
Attesa la mancanza di alcuna competenza sindacale, non si comprendono perciò in ogni caso i riferimenti all’art. 54/c.4 T.U.E.L..
È lo stesso Prefetto a renderli out poiché altrimenti, come detto, si sarebbe avvalso del comma 11 dell’art. 54 T.U.E.L. e non dell’art. 2 T.U.L.P.S..
Riguardo la potestà o meno del Prefetto di intervenire in tal guisa, come su altri aspetti di carattere generale, si rinvia alla VII raccolta 2019 de il commento, www.ilcommento.it.
Finita qui?
Il T.A.R. va oltre.
Nella sentenza in parola, come in precedenza già riportato, si asserisce che “(…) Non è inoltre possibile delineare una netta distinzione (…) tra ordine pubblico da un lato e sicurezza urbana dall’altro poiché il mantenimento del primo è presupposto del secondo: in assenza di ordine pubblico non può certo darsi alcuna urbana sicurezza. (…)”.
Ovvero, sia consentito, l’esatto contrario di ciò che sancisce la legge, per la quale la sicurezza urbana va a porsi logicamente in un momento “antecedente” e non “conseguente” all’ordine pubblico(su ordine pubblico e sicurezza pubblica, v. art. 159/c.2, d.lgs n. 112/1998).
Insomma, semplificando, è la illuminazione di una strada a favorire la tenuta dell’ordine pubblico, non viceversa.
La sicurezza urbana è da qualificarsi quale (eventuale) “attività” presupposta e idonea ad agevolare il mantenimento dell’ordine pubblico medesimo: “(…). I provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 concernenti (…) la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti (…)”(art. 54/c.4-bis T.U.E.L.).
E ancora.
“Ai fini del presente decreto, si intende per sicurezza urbana il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile, cui concorrono prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato, le Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni.”(art. 4, definizione, d.l. n. 14/2017).
Incidentalmente potrà peraltro eccepirsi che, dalla lettura della disposizione, vivibilità e decoro delle città paiano quindi attenere alla sicurezza urbana.
Solo apparentemente, però, essendo, vivibilità e decoro delle città, chiaramente ed esclusivamente declinati in ambito art. 50/c.5 e non 54/c.4 T.U.E.L.(sempreché, beninteso, non si intenda asserire che pure l’art. 50 rientri nella sicurezza urbana).
Soccorre altresì, in merito, il dettato normativo dell’art. 9/c.3 d.l. n. 14/2017(Misure a tutela del decoro di particolari luoghi).
Quest’ultimo, si ribadisce, conferisce la delimitazione delle zone rosse al Consiglio comunale che, varrà ricordare, non ha alcuna competenza in tema di pubblica sicurezza o di sicurezza pubblica.
Sorprende dunque, almeno nel caso di specie, come il giudice amministrativo possa concludere: “(…) Ne segue, come correttamente dedotto dalla difesa erariale, che la materia della ‘sicurezza urbana’ può essere considerata come espressione della ‘sicurezza pubblica’ in quanto ne costituisce uno degli aspetti in cui quest’ultima si articola. (…)”.
Ciò che emerge dalla riportata vicenda giuridica è la confusione che promana dall’argomento, probabilmente favorita da interventi legislativi nel tempo non proprio consequenziali e coerenti.
Un ruolo crescente, inoltre, è assunto dall’impiego disinvolto di termini nel loro significato colloquiale comune, come appunto “sicurezza”, che inducono facilmente all’equivoco.
Senza in fine dimenticare che, in diritto, ogni virgola ha, o dovrebbe avere, un preciso significato.
C’è per esempio una ragione precisa per la quale il dettato dell’art. 54/c.4 T.U.E.L. non sia collocato al comma 1 e non abbia con questo alcun collegamento.
Ragione che non andrebbe mai dimenticata, della quale forse si stanno progressivamente dimenticando senso e motivo originari.
Talché non sarebbe poi così male un intervento legislativo qualificatore.
Però, che afa!
Quasi quasi, un cappellino…
*Presidente di AP-Associazione Prefettizi