di Antonio Corona*
Un documento, tanto qualificato quanto prezioso.
È la lettera a firma del Prefetto Franco Gabrielli – riportata più avanti in ampissimo stralcio, per gli evidenti rilevanza e interesse generali – in riferimento ad alcune considerazioni proposte dallo scrivente.
Queste ultime riguardano, in particolare, la relazione, e afferenti modalità di esplicazione, intercorrente tra Capo della Polizia-Direttore Generale della Pubblica Sicurezza(successivamente, Capo della Polizia) e Prefetti(in sede), in un sistema imperniato sulle Autorità(nazionale, provinciali, locali), in rapporto di dipendenza funzionale, nel quale il Capo della Polizia non è peraltro ricompreso.
Il potere di disposizione, specie “in nome proprio”, presuppone una qualche posizione sovraordinata, sia essa gerarchica o funzionale, rispetto ai destinatari dell’ordine o della direttiva.
Posizione che, in tutta franchezza, si ha difficoltà a scorgere all’“esterno” della line(relativa alle Autorità) disegnata dalla legge n. 121/1981.
Un sistema per certi versi forse anomalo, ove competenze e funzioni appaiono rispettivamente:
- “proprie”, riferite alle Autorità(Ministro, Prefetto, Questore, Dirigente Commissariato P.S./Sindaco), in quanto su di queste direttamente appostate;
- “riflesse” o “derivate”, per il Capo della Polizia, poiché a questi riconducibili in virtù soltanto della preposizione del medesimo all’Ufficio(Dipartimento della Pubblica Sicurezza) ove le competenze e le funzioni sono viceversa allocate. Fanno eccezione specifiche fattispecie – quale quella ex art. 14, c. 1, del d.l. n. 8/1991, puntualmente e correttamente indicata nella “lettera” – come tali tuttavia, pare potersi sostenere, non aventi valenza generale.
Vi è che sovente non soccorra nemmeno la tecnica redigente, che sembra tendere a utilizzare indifferentemente organi(es. Ministro, Prefetto) e uffici(es. Ministero, Prefettura) alla stregua di veri e propri sinonimi.
Parrebbe il caso pure dell’articolo 1(Attribuzioni della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo), comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 3 aprile 2006, n. 180(Regolamento recante disposizioni in materia di Prefetture-Uffici territoriali del Governo, in attuazione dell'articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni), dal carattere quasi… “eversivo”, per il quale la Prefettura “(…) quale organo di rappresentanza generale del Governo sul territorio, svolge compiti di amministrazione generale e di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica ed è organo periferico del Ministero dell'Interno.”.
Da qui, ma non soltanto, in mancanza di una apposita previsione, la questione della “appartenenza” o meno, delle Prefetture in quanto tali, alla Amministrazione della Pubblica Sicurezza.
I suddetti Uffici assumono rilievo anche nel contesto in esame in ragione, si è dell’avviso, del supporto da essi assicurato alla attività della Autorità provinciale di pubblica sicurezza: in capo alla quale, vale ripetere, sono appostate competenze e funzioni in materia.
Tanto necessariamente premesso.
Qualità delle argomentazioni e fonte della lettera che si offre alla lettura “impongono” massima attenzione.
Possibili… “repliche” in questa sede potrebbero in fine risultare ultronee e indurre erroneamente a declassare, il proficuo scambio di considerazioni tenutosi, a sterile esercizio di bizantina memoria.
Si consenta solamente un piccolissimo… strappo, determinato dal richiamo, nella missiva, agli Uffici territoriali dello Stato.
L’art. 8, c. 1, lett. e), della l. n. 124/2015, citato nella lettera, in tema di razionalizzazione della rete delle Prefetture e di loro trasformazione in UU.tt.S., prevede effettivamente la “(…) individuazione delle competenze in materia di ordine e sicurezza pubblica nell'ambito dell'Ufficio territoriale dello Stato, fermo restando quanto previsto dalla legge 1º aprile 1981, n. 121; (…)”.
Invero, la disposizione costituisce il residuo di un impianto normativo dall’iter parlamentare a dir poco tormentato, nel corso del quale la carriera prefettizia è stata per essere risucchiata dal ruolo unico dei dirigenti statali, i prefetti già in carica destinati a un ruolo a esaurimento e preposti, sì, agli UU.tt.S., ma soltanto in fase di prima applicazione della nuova normativa.
Se ciò si fosse verificato, con il progressivo venire meno dell’istituto prefettizio, sarebbe conseguentemente e inevitabilmente venuto a porsi il problema a chi/cosa imputare le competenze di che trattasi: da cui, la cennata previsione.
Non si va oltre, potrà esserci modo, tempo e spazio per tornarci su.
Comunque benvenuto ogni intervento di quanti lo ritengano, cui si darà volentieri voce su queste “colonne”.
Quello che piuttosto, qui, ora, veramente importa, è rivolgere il più sincero ringraziamento al Prefetto Gabrielli per avere fornito, e messo nella disponibilità di chiunque, il portato di straordinari, qualificatissimi approfondimento e analisi, nonché per essersi dichiarato pronto a eventuali sviluppi sul tema(attento, caro Franco, che finisce che prima o poi ti prendiamo in parola…).
Grazie, “Capo”, per il momento di riflessione cui hai voluto così autorevolmente contribuire.
A tutti, buona lettura!
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Lettera del Signor Capo della Polizia-Direttore Generale della Pubblica Sicurezza
“Roma, 12 luglio 2016
(…) mi riferisco alla tua e-mail del 21 giugno scorso, con la quale hai sollevato la questione delle modalità più appropriate per la formalizzazione degli atti contenenti indicazioni generali ai Prefetti in sede in materia di ordine e sicurezza pubblica.
Secondo la tua prospettazione, il Capo della Polizia–Direttore Generale della Pubblica Sicurezza potrebbe firmare questi atti solo con una formula di delega del Ministro, nella duplice considerazione che i Prefetti dipendono solo dal Vertice politico dell’Amministrazione e che le Prefetture non possono considerarsi una componente dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza.
Convengo con Te che il tema non sia di mera forma, ma anche e soprattutto di sostanza, posto che la formula della firma è la ‘traduzione’ della relazione interorganica, destinata ad intercorrere, nello specifico settore, tra la “componente” centrale e quella “periferica” del Ministero.
Proprio per questo, ho incaricato i miei Uffici di svolgere un approfondimento della questione i cui esiti (…) confortano la piena correttezza della prassi finora seguita.
È evidente che le ‘direttive’ cui fai cenno non si riferiscono all’alta direzione dei servizi di ordine e sicurezza pubblica di cui all’art. 1 della legge n. 121 del 1981.
Tale aspetto della materia rientra tra le prerogative esclusive del Ministro dell’Interno che, può al più, delegarne l’esercizio ai Sottosegretari di Stato, ma non ad un Organo di Vertice amministrativo, quale, pur sempre, è il Capo della Polizia-Direttore Generale della Pubblica Sicurezza.
È, però, altrettanto vero che ‘l’alta direzione’ non esaurisce l’area nella quale si rivela necessario impartire indirizzi di ordine generale alle Autorità provinciali di p.s..
Al di sotto di essa, vi è, infatti, il segmento dell’attuazione delle indicazioni ministeriali, che l’art. 4, primo comma, lett. a), della legge n. 121/1981, rimette alla competenza esclusiva del Dipartimento della Pubblica Sicurezza.
Tali attribuzioni sono ovviamente esercitate ‘in nome proprio’ dal Capo della Polizia- Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, in qualità di Vertice del Dipartimento, e possono esprimersi anche attraverso direttive i cui destinatari naturali sono le Autorità provinciali di p.s., cioè i Prefetti e i Questori.
Del resto, nel variegato ‘corpus iuris’ di riferimento non mancano norme – quali l’art. 14, comma 1, del D.L. n. 8/1991 – che declinano nel dettaglio questi principi organizzativi generali, investendo il Capo della Polizia di una funzione di coordinamento dei Prefetti, funzione la cui manifestazione tipica è appunto la direttiva.
Questa visione non mi sembra collidere con le prerogative che l’art. 13 della legge n. 121 riconosce al Prefetto.
Quest’ultimo, infatti, nell’ambito delle sue responsabilità di Autorità Provinciale di p.s., è chiamato a sovraintendere ‘all’attuazione delle direttive emanate in materia’, espressione quest’ultima che, nella sua generalità, ricomprende tutti gli atti di indirizzo generale promananti dal ‘centro’ e non solo quelli adottati dal Ministro.
D’altra parte, neanche l’argomento della ‘non appartenenza’ delle Prefetture all’Amministrazione della Pubblica Sicurezza è risultato convincente (…).
Sono, infatti, le strutture amministrative della Prefettura ad assicurare il supporto tecnico-amministrativo, senza il quale il suo Vertice non potrebbe esercitare le complesse funzioni demandategli dall’art. 13 della legge n. 121 e dalle altre normative di settore.
E tale ruolo trova un espresso riconoscimento in una pluralità di dati di diritto positivo, il più recente dei quali è l’art. 8, comma 1, lett. e), della legge n. 124/2015 che, nel prefigurare la trasformazione delle Prefetture in Uffici Territoriali dello Stato, richiede espressamente di individuare i diversi ‘blocchi’ di funzioni demandati a questi Organi, uno dei quali è specificamente indicato dalla stessa legge nei compiti afferenti all’ordine e alla sicurezza pubblica.
Nella mia personale interpretazione, è proprio l’esercizio sul territorio di questi delicati compiti – più ancora che la generale previsione dell’art. 6, secondo comma, della legge n. 121 sulla composizione dell’Ufficio di Coordinamento delle Forze di polizia – che guadagnano ai Colleghi della carriera prefettizia un ruolo ‘nobile’ in seno al Dipartimento che è mia intenzione esaltare ulteriormente, valorizzando le professionalità e ‘le eccellenze’.
Mi sembra, dunque, che la linea seguita dai miei predecessori per la formalizzazione delle direttive ai Prefetti e alle Prefetture poggi su solide basi giuridiche e sia da riconfermare pienamente.
Nel manifestarTi, comunque, la mia disponibilità a confrontarmi sul tema nelle sedi consone, (…)
Franco Gabrielli”