di Annalisa Oliva
“Non abbiamo alternative, in questo momento dobbiamo tutelare noi stessi e le persone che amiamo. Per questo il Governo ha deciso di compiere un altro passo: chiudere sull’intero territorio nazionale ogni attività produttiva che non sia strettamente necessaria, cruciale, indispensabile a garantirci beni e servizi essenziali”.
Lo ha annunciato il premier Giuseppe Conte la sera del 21 marzo in diretta, dopo una giornata di lavoro con sindacati e associazioni di categoria per stilare un elenco dettagliato delle attività essenziali.
“Continueranno a restare aperti”, ha detto il Capo del Governo, “tutti i supermercati e i negozi di generi di prima necessità, senza restrizioni di giorni e orari; farmacie e parafarmacie; servizi bancari, postali, assicurativi, finanziari; tutti i servizi essenziali come i trasporti; le attività accessorie e funzionali a quelle essenziali; le attività produttive rilevanti per la produzione nazionale; al di fuori delle attività essenziali è consentito soltanto il lavoro in modalità smart working. Rallentiamo il motore produttivo del Paese ma non lo fermiamo, per poter contenere quanto più possibile questa epidemia.”.
Questo l’annuncio del Presidente Conte cui, poche ore dopo, è seguita la firma del d.P.C.M. 22 marzo 2020 che, nel sancire all’art. 1 la sospensione di tutte le attività produttive industriali e commerciali, ha previsto alcune eccezioni quali le attività di cui all’allegato 1 e 2 e quelle individuabili con il ricorso ai codici ATECO nonché, previa comunicazione al Prefetto:
- le attività che sono funzionali ad assicurare la continuità delle filiere delle attività di cui all’allegato 1, nonché dei servizi di pubblica utilità e dei servizi essenziali di cui alla legge 12 giugno 1990, n. 146. Il Prefetto può sospendere le predette attività qualora ritenga che non sussistano le condizioni di cui al periodo precedente;
- le attività degli impianti a ciclo produttivo continuo dalla cui interruzione derivi un grave pregiudizio all’impianto stesso o un pericolo di incidenti. Il Prefetto può sospendere le predette attività qualora ritenga che non sussistano le condizioni di cui al periodo precedente;
- le attività dell’industria dell’aerospazio e della difesa, nonché le altre attività di rilevanza strategica per l’economia nazionale, previa autorizzazione del Prefetto della provincia ove sono ubicate le attività produttive.
In tal modo è stato attribuito al Prefetto un potere sine termine di sospensione delle attività produttive per le quali non ricorrevano i presupposti indicati alle prime due suddette ipotesi, nonché un potere autorizzatorio riguardo la terza.
La legislazione di emergenza ha quindi attribuito ai Prefetti sul territorio, il potere di valutare quali fossero le attività accessorie e funzionali a quelle essenziali e le attività produttive rilevanti per la produzione nazionale, riconoscendogli, in qualità di rappresentante dello Stato sul territorio, il ruolo di garante dell’equilibrio di principî costituzionalmente garantiti quali il diritto alla salute e la libertà di iniziativa economica.
Di qui l’importanza, all’indomani dell’entrata in vigore del d.P.C.M. 22 marzo 2020, di individuare correttamente quali fossero le attività funzionali ad assicurare la continuità delle filiere delle attività indicate dal legislatore mediante codici Ateco, cioè combinazioni numeriche che identificano una attività economica a fini statistici.
Sospensioni “immotivate” avrebbero rischiato di paralizzare, ingiustamente, interi settori, intere filiere di attività.
Il nostro sistema economico, infatti, si basa su innumerevoli interrelazioni produttive.
Il prodotto finale è spesso la concatenazione di un insieme di passaggi produttivi – progettazione, produzione, trasformazione, confezionamento, distribuzione – riconducibili proprio, appunto, al concetto di filiera.
In tale contesto, la chiusura di una attività economica, inevitabilmente si ripercuote su altre realtà produttive e, come si è potuto constatare sul campo, numerose sono le imprese che solo apparentemente non sono funzionali ad assicurare la continuità delle filiere delle aziende autorizzate.
Di qui la necessità di vagliare attentamente le comunicazioni delle imprese che avrebbero di lì a poco comunicato la loro prosecuzione dell’attività.
Ma procediamo per ordine.
Domenica 22 marzo 2020 viene firmato il d.P.C.M. che attribuisce al Prefetto, con decorrenza il successivo giorno 23, il compito di vagliare le comunicazioni sulla prosecuzione delle attività produttive e di sospendere quelle per le quali non ricorrevano i presupposti mediante, quindi, un meccanismo differente dall’istituto del silenzio assenso, più volte erroneamente richiamato da parte della stampa e di talune trasmissioni radio-televisive.
Nell’istituto del silenzio assenso, il mancato esercizio del potere inibitorio della pubblica amministrazione nel termine individuato rende le attività esercitabili senza alcun potere di intervento.
Nelle fattispecie tratteggiate dal d.P.C.M. il potere di sospensione è invece sine termine.
Come fronteggiare le prevedibili migliaia di comunicazioni che sarebbero arrivate in un battito di ciglia?
Che tipo di istruttoria effettuare al fine di verificare celermente quali fossero le attività funzionali alla continuità delle filiere delle attività autorizzate come previste nell’allegato del d.P.C.M. o dei servizi essenziali o di pubblica utilità, ovvero le attività da autorizzare perché appartenenti all’industria dell’aerospazio, della difesa o di rilevanza strategica per l’economia nazionale?
Con quali strumenti informatici e quale personale visto che da quando è stato dichiarato lo stato di emergenza sanitaria per il Covid-19 la modalità ordinaria di svolgimento del lavoro è lo smart working, ovvero il lavoro agile?
Nella mia diretta esperienza, parola chiave è stata la “organizzazione”, mediante:
- la costituzione di un Nucleo di supporto al Prefetto per la valutazione delle comunicazioni e delle istanze finalizzate al rilascio delle autorizzazioni alla prosecuzione delle attività, con la partecipazione di rappresentanti: della Camera di Commercio, ente istituzionale con funzione di interesse generale per il sistema delle imprese, con il compito di verificare quali imprese iscritte alla locale Camera di Commercio avessero codici Ateco compatibili con quelli previsti dal d.P.C.M.; della Guardia di Finanza, con il compito di verificare documentalmente per ogni comunicazione l’esistenza o meno di fatturazioni idonee a documentare la funzionalità delle imprese afferenti alle filiere; dei Vigili del Fuoco, per l’analisi delle attività degli impianti a ciclo produttivo continuo dalla cui interruzione derivi un grave pregiudizio all’impianto stesso o un pericolo di incidenti;
- l’individuazione di un contingente di personale che potesse effettuare tempestivamente uno screening tra i quesiti che sarebbero pervenuti e le comunicazioni da visionare e inserire in un foglio excel da condividere con Camera di Commercio e Guardia di Finanza al fine dei riscontri di rispettiva competenza;
- la realizzazione di una piattaforma digitale finalizzata alla compilazione on line delle comunicazioni da parte delle imprese, mediante un percorso obbligato che consentisse loro l’inserimento di documentazione comprovante la legittima prosecuzione dell’attività.
Ciò con il conseguente vantaggio di conoscere ed esaminare in tempo reale la sussistenza dei presupposti richiesti per la prosecuzione delle attività così come previsti dalla normativa emergenziale e di potere interloquire tempestivamente con gli interessati attraverso il software.
Solo una buona organizzazione ha consentito di svolgere una attività così impegnativa – se non altro dal punto di vista dell’impressionante numero di comunicazioni che sono pervenute in alcune realtà particolarmente produttive – e altamente professionale nell’analisi dei riscontri forniti dal Nucleo di supporto.
Nel caso, infatti, di riscontri negativi, si è ritenuto, proprio nella consapevolezza di dover tutelare anche il diritto costituzionalmente garantito della libertà di iniziativa economica, di instaurare un contraddittorio con l’interessato per la verifica dell’esistenza di un necessario e funzionale rapporto tra l’impresa e la filiera autorizzata, procedendo poi speditamente alla sospensione dell’attività produttiva in caso di mancato positivo riscontro, previa comunicazione alle Organizzazioni Sindacali e sentito il Presidente della Regione.
All’attenta attività di analisi documentale sono seguiti anche controlli capillari da parte delle Forze di Polizia per verificare che le aziende fossero aperte in presenza di situazioni legittimanti e che le lavorazioni fossero relative solo ai dichiarati beneficiari la cui attività lavorativa continuava.
Diversamente da quanto si è avuto modo di leggere in alcuni articoli di stampa, il meccanismo della preventiva comunicazione al Prefetto per la prosecuzione dell’attività – proprio in ragione dell’attività di controllo e del potere di sospensione – non ha determinato un automatismo nella prosecuzione delle attività produttive.
Considerato che per ogni impresa è stato effettuato uno screening approfondito, è piuttosto emersa l’esistenza di un tessuto economico sano in cui solo una piccola percentuale di imprese sono risultate svolgere attività non conformi alla normativa in argomento e sono state conseguentemente sospese.